Guiding factors of fund transfer in welfare programs in Brazil/Fatores direcionadores da transferencia de recursos em programas sociais no Brasil/Factores direccionadores de la transferencia de recursos enprogramas sociales en Brasil.
Monteiro, Doraliza Auxiliadora Abranches ; Ferreira, Marco Aurelio Marques ; Silveira, Suely de Fatima 等
1. INTRODUCAO
O presente trabalho tem o proposito de verificar a existencia de
fatores direcionadores das transferencias de recursos publicos aos
programas sociais do governo federal.
A alocacao eficiente e equitativa dos recursos nos sistemas
publicos e um dos principais desafios que instiga os governos e a
sociedade, uma vez que a maximizacao dos resultados depende de uma
alocacao adequada dos recursos, que sao limitados diante das
necessidades crescentes dos cidadaos.
Sabe-se que, apesar do esforco das esferas governamentais e da
sociedade civil organizada, o Brasil tem apresentado desigualdades
sociais ao longo de toda sua historia. O pais tem 30% de sua populacao
em estado de pobreza absoluta (IPEADATA, 2008), ou seja, uma
significativa parcela populacional nao consegue ter atendidas,
minimamente, suas necessidades diarias, em contraste com a elevada
concentracao de renda, o que faz com que o pais apresente um dos maiores
graus de desigualdade de renda do mundo. O Brasil possui, ainda, cerca
de 191 milhoes de habitantes, constituindo-se na decima economia mundial
e na decima maior concentracao de renda do mundo (IBGE, 2007; PNUD,
2007).
Em 2006, cerca de 1,3 milhao de familias brasileiras detinham o
equivalente a 75% da renda nacional. Alem disso, a renda media da
populacao mais rica superava a renda media do resto da populacao em
cerca de 15 vezes (NASCIMENTO, 2006).
Os 10% mais ricos detem 45,8% da renda, enquanto os pobres do pais
detem apenas 0,8%. A comparacao entre os 20% mais ricos e os 20% mais
pobres mostra que a fatia da renda obtida pelo quinto mais rico da
populacao (62,1%) e quase 24 vezes maior do que a fatia de renda do
quinto mais pobre (2,6%) (PNUD, 2007).
Dados do Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (IPEA, 2007)
mostram que, no periodo de 2004 a 2006, o Produto Interno Bruto (PIB)
per capita brasileiro avancou 16,84%, passando de R$10.691,00 para
R$12.490,00, um porcentual ainda muito aquem das necessidades internas
atuais de geracao de trabalho e renda. O Indice de Desenvolvimento
Humano (IDH), que e uma medida de desenvolvimento humano de um pais e
engloba tres dimensoes, a riqueza, a educacao e a esperanca media de
vida, passou de 0,792 em 2006 para 0,800 em 2007, resultado que coloca o
Brasil entre as nacoes de alto desenvolvimento humano (o valor maximo e
de 1).
Quanto ao desemprego, dados do DATASUS (2008) mostram sua
diminuicao no Brasil entre os anos de 2004 (9,31%) e 2006 (8,88%)-uma
queda de 4,62%. O agravante esta no fato de que, embora tenham sido
registrados avancos em educacao, saude e renda, ainda ha um
significativo numero de desempregados e pobres, o que mantem o Brasil
como um dos paises mais desiguais do mundo, a frente apenas de paises
como Colombia, Bolivia, Haiti e cinco paises da Africa Subsaariana.
Nesse contexto, as iniciativas de combate a pobreza multiplicam-se
por meio de acoes e programas sociais governamentais. O Ministerio de
Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), criado em 2004, integrou
os ministerios responsaveis pelas politicas de protecao social
brasileira--o Ministerio Extraordinario de Seguranca Alimentar e
Nutricional (MESA), o Ministerio da Assistencia Social (MAS) e a
Secretaria Executiva do Programa Bolsa Familia (SILVA, 2007; MDS, 2007).
Esse fator implicou um aumento significativo dos investimentos em
politicas de protecao, assistencia e desenvolvimento social, que se
traduzem em programas e acoes de transferencia de renda, seguranca
alimentar e nutricional, assistencia social e inclusao produtiva (SOUSA,
2006).
Os programas sociais do governo federal sao motivados pela missao
central do MDS, que consiste em promover a inclusao social e a
emancipacao das familias brasileiras, erradicando de forma definitiva a
fome e a miseria no Brasil por meio de politicas publicas de protecao e
promocao social (MDS, 2007).
De acordo com o MDS (2008), cerca de 60 milhoes de pessoas sao
beneficiadas por seus programas, o que evidencia a grande cobertura de
servicos e da rede de protecao social brasileira.
Assim, o MDS e composto de secretarias, que exercem o papel de
execucao, avaliacao e articulacao institucional dos programas. O desenho
organizacional do MDS contempla a Secretaria Nacional de Assistencia
Social (SNAS), a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) e a
Secretaria Nacional de Seguranca Alimentar e Nutricional (SESAN),
formando, assim, as secretarias responsaveis pela execucao das politicas
e programas sociais. O monitoramento e a avaliacao sao realizados pela
Secretaria de Avaliacao e Gestao da Informacao (SAGI), enquanto a
Secretaria de Articulacao Institucional e Parcerias (SAIP) completa a
estrutura do MDS (Figura1).
[FIGURE 1 OMITTED]
A Politica Nacional de Assistencia Social (PNAS), realizada pela
Secretaria Nacional de Assistencia Social (CNAS), tem como meta a
consolidacao do direito a Assistencia Social em todo o territorio
nacional. Busca superar o clientelismo e a caridade, que marcaram sua
trajetoria, bem como garantir a efetividade dos direitos universais da
PNAS.
Seu principal objetivo e a implantacao e a consolidacao do Sistema
Unico de Assistencia Social (SUAS), que estabelece dois niveis de
Protecao Social--a Basica e a Especial. O financiamento dos programas e
servicos e viabilizado pelo Fundo Nacional de Assistencia Social (FNAS),
que transfere recursos para as instancias descentralizadas nas esferas
estaduais e municipais.
Exemplos de programas da SNAS sao: Beneficio de Prestacao
Continuada (BPC); Servicos de Protecao Social as Criancas e aos
Adolescentes Vitimas de Violencia, Abuso e Exploracao Sexual (Programa
Sentinela); Programas Erradicacao do Trabalho Infantil (PETI) e
Populacao em situacao de rua.
A Politica Nacional de Renda de Cidadania, realizada pela
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) em conjunto com os
entes federados e a sociedade civil organizada, tem por objetivo
promover o alivio imediato da pobreza e a ruptura de seu ciclo
intergeracional por meio da transferencia direta de renda, com o
cumprimento de condicionalidades nas areas de saude e educacao,
garantindo o exercicio de direitos sociais. Preve a articulacao das
familias em situacao de pobreza e indigencia com programas
complementares voltados a promocao da cidadania e a geracao de trabalho
e renda. Um exemplo de programa da SNARC e o Programa Bolsa Familia
(PBF).
A Politica Nacional de Seguranca Alimentar e Nutricional, realizada
pela Secretaria Nacional de Seguranca Alimentar e Nutricional (SESAN),
tem como objetivo garantir aos cidadaos o acesso a alimentacao e a agua
em quantidade, qualidade e regularidade suficientes, de maneira
sustentavel e respeitando a diversidade cultural da populacao
brasileira. Para alcancar esse objetivo, o MDS, por meio da Secretaria
Nacional de Seguranca Alimentar e Nutricional (SESAN), promove acoes
estruturantes e emergenciais de combate a fome.
A atuacao dessa Secretaria consiste no desenvolvimento de
programas, projetos e acoes de producao e distribuicao de alimentos, de
apoio e incentivo a agricultura familiar, de desenvolvimento regional,
de educacao alimentar e nutricional, alem de outros direcionados a
populacoes especificas, contribuindo, assim, para o conjunto da
estrategia FOME ZERO. Exemplos de programas da SESAN sao: Programa de
aquisicao de alimentos (PAA); Programa de aquisicao de alimentos (PAA
Leite); Programa Cisternas; Carteira Indigena; Programa de Apoio a
Comunidades Quilombolas; Restaurantes Populares; Cozinhas Comunitarias;
Agricultura Urbana; Banco de Alimentos; Chamada Nutricional.
1.1. O problema e sua importancia
Para a investigacao proposta, buscou-se verificar se os aspectos de
vulnerabilidade socioeconomicos, presentes de forma dispare nas diversas
regioes e Estados brasileiros, sao capazes de determinar as
transferencias sociais do governo federal para as acoes de politicas
publicas inseridas na protecao social brasileira.
Ha grande debate entre os estudiosos a respeito da focalizacao dos
programas sociais. Assim, existem autores que apontam o lado negativo da
focalizacao no Brasil, ou seja, a prevalencia de uma politica de acao
isolada em detrimento das politicas universalizantes. Na visao desses
estudiosos, tem prevalecido politicas e programas que ferem os
principios de igualdade, principalmente no contexto dos direitos humanos
(ZIMMERMANN, 2006; PASTORINI; GALIZIA, 2006; DRUK; FILGUEIRAS, 2007 .
Por outro lado, ha autores que, embora explicitem o tratamento
desigual, apontam a importancia das politicas focalizadas, pois elas o
tornam justo quando beneficiam o individuo mais necessitado (SENNA,
2002; DINIZ, 2007; SUPLICY, 2007; SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007).
Segundo Aguiar e Araujo (2002), o acesso de todas as pessoas aos
direitos universais deve ser garantido com acoes de carater universal,
mas tambem com acoes especificas e afirmativas voltadas aos grupos
historicamente discriminados. Nessa vertente, Diniz (2007) afirma que os
individuos sao diferentes entre si e, portanto, merecem um tratamento
diferenciado, que elimine ou reduza a desigualdade.
Portanto, no presente estudo pretende-se responder a seguinte
indagacao: existem fatores socioeconomicos direcionadores na
distribuicao dos recursos publicos em programas sociais?
Destaca-se a importancia dessa investigacao, principalmente pela
preocupacao existente, tanto no contexto economico quanto no social, com
a alocacao, equidade e transparencia na utilizacao dos recursos em
programas sociais, que torna necessarios estudos que possibilitem
avaliar a alocacao dos recursos em programas sociais e refletir sobre
ela. Isso porque a avaliacao dos principios de alocacao, distribuicao e
efetiva aplicacao dos recursos publicos e extremamente necessaria para o
desenvolvimento de politicas que ampliem a utilizacao de servicos pela
sociedade, bem como a avaliacao da gestao social do poder publico
municipal, e possibilita que a populacao tenha acesso as informacoes.
2. PROTECAO SOCIAL BRASILEIRA
As vulnerabilidades sociais ainda existentes no Brasil, tais como a
pobreza, a desigualdade de renda, o desemprego, o analfabetismo e a
baixa escolaridade, as carencias na saude e na educacao, a instabilidade
economica e financeira, clamam por sistemas de protecao cada vez mais
individualizados e complexos, principalmente em razao da articulacao e
da complementaridade necessarias, ja que se verificam varias
vulnerabilidades nos mesmos grupos de pessoas.
De acordo com Rosario (2005), ser protegido e a capacidade de
possuir direitos e condicoes minimas de independencia, e a protecao
social, alem da concessao de beneficios, deve prover condicao basica
necessaria para todos, formando, assim, uma sociedade de iguais e
concretizando a democracia.
O conceito de um Sistema de Protecao Social contra riscos como a
doenca, a velhice e o desemprego, garantido exclusivamente pelo Estado,
foi concebido principalmente com o surgimento de uma sociedade
industrial capitalista, com suas classes trabalhadoras e a transparencia
da questao social.
Partindo desse contexto historico, Pastorini e Galizia (2006)
afirmam que a maioria dos sistemas de protecao social foi construida em
conformidade com interesses politicos e economicos variados e com
diversos modelos de Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State, que
tem, como referencia, o estagio de desenvolvimento de uma dada
sociedade.
Esses sistemas sao caracterizados pela presenca tanto da oferta de
servicos publicos universais e particulares, por organizacoes publicas e
privadas, a um publico que nao possui acesso ao sistema privado, quanto
do oferecimento de programas compensatorios e emergenciais na area da
assistencia social.
A protecao social e aquela que responde ao conceito de "risco
social", entendido como todo acontecimento de realizacao incerta
que afeta a plenitude das faculdades fisicas e mentais de uma pessoa,
diminui seus recursos economicos ou determina seu desaparecimento
(PASTORINI; GALIZIA, 2006).
Outra conceituacao, segundo esses autores, e que a protecao social
e pautada na seguinte classificacao: cobertura e inclusao universal ou
seletiva; relacao publico-privado no quesito do financiamento e oferta
dos beneficios (setores publico, privado ou ambos); fatores
deliberativos e institucionais nas decisoes e metodos de gestao.
Nesse quadro e em seu sentido mais amplo, a protecao social formal
abrange desde a legislacao trabalhista ate os seguros sociais, a atencao
a saude publica e a assistencia social.
A Constituicao Brasileira de 1988 representou um marco para a
construcao de uma concepcao de politica social como "um conjunto
integrado de acoes de iniciativa dos poderes publicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos a saude, a previdencia e a
assistencia social" (BRASIL, 1988), conformando, assim, uma
perspectiva de seguridade social pautada nos direitos de cidadania
(RODRIGUES, 2005).
Nessa Constituicao, houve a ampliacao de alguns desses direitos
sociais, como, por exemplo, os beneficios previdenciarios e
assistenciais. Durante a decada de 1990 ocorreu a regulamentacao das
areas de saude, previdencia e assistencia social, por meio de Leis
Organicas (1), e uma definicao mais clara do conjunto de diretrizes e
principios que regem essas areas (RODRIGUES, 2005). Assim, conforme
Ferreira (2007), foram contempladas principalmente as areas da saude,
educacao, previdencia, trabalho e assistencia social.
Peruzzo e Reis (2002), em complemento, afirmam que a questao da
protecao social se institucionaliza e toma forma concreta por meio de
politicas de carater social, assumidas pelo Estado e reconhecidas pela
sociedade.
Na percepcao de Aguiar e Araujo (2002), os direitos sociais sao
definidos pela participacao de todos na riqueza do pais. Neles estao
incluidos os direitos a educacao, a informacao, ao trabalho, ao salario
justo, a saude, a habitacao, a alimentacao, a cultura, ao lazer e a
aposentadoria. A efetivacao dos direitos sociais permite as sociedades
reduzir os excessos de desigualdade e garantir um minimo de bem-estar
para todos, alem de um minimo de coesao social, sem a qual qualquer
sociedade humana se desfigura e se dissolve. A ideia central em que se
baseiam e a justica social.
Nesse sentido, e nas principais transformacoes da politica social,
inclusive daquelas voltadas para o combate a pobreza e a fome, as quais
configuram uma nova institucionalidade das politicas, que estao
presentes os seguintes eixos: descentralizacao financeira e
administrativa; ampliacao da participacao e do controle social; direito
social enquanto fundamento da politica; busca por maior equidade,
efetividade e eficacia do gasto social (DRAIBE, 1998; RODRIGUES, 2005).
Uma forma especifica de politicas de protecao social, que alcancou
maior notoriedade na decada de 1990, sao os programas de transferencia
de renda, que, a partir de experiencias focalizadas no Distrito Federal
e em Campinas, contribuiram para a implantacao do maior programa de
transferencia de renda atual, o Programa Bolsa Familia.
No entanto, existe ampla discussao acerca da focalizacao dos
programas sociais, destacando-se autores que defendem estrategias
institucionais destinadas a garantir que os programas sociais atinjam os
segmentos mais vulneraveis. Em outra vertente, ha autores que defendem
que os programas devem ser universais, ja que todos os individuos
possuem direitos.
Na primeira vertente, Senna (2002) discorre sobre a saude e defende
que o objetivo das politicas sociais seria reduzir ou eliminar
diferencas resultantes de fatores considerados ao mesmo tempo evitaveis
e injustos. Na mesma direcao, Garrafa, Oselka e Diniz (1997), apontam o
reconhecimento de necessidades diferentes, de sujeitos tambem
diferentes, para se atingirem direitos iguais, e a necessidade, entao,
de intervencoes diferenciadas, traduzidas na focalizacao dos mais pobres
como alvo prioritario das acoes governamentais. De acordo com Mello
(2004), as politicas focalizadas sao de extrema importancia e tem
relevante impacto na reducao da pobreza e da desigualdade, pois levam em
consideracao diferentes situacoes e localidades, assim como as
dificuldades advindas de particularidades regionais.
Por outro lado, na segunda vertente, os autores consideram que, em
muitas situacoes, a focalizacao se resume a uma acao isolada de curto
prazo e beneficia poucos, deixando diversas pessoas, possuidoras de
direitos, fora dos programas (ZIMMERMANN, 2006; DRUK; FILGUEIRAS, 2007).
De acordo com Mello (2004), considera-se politicamente mais popular as
politicas nao se restringirem a um publico-alvo, uma vez que nao ha
distincao socioeconomica entre quem pode e quem nao pode participar.
Assim, a proposicao dessa vertente e que os beneficios sejam estendidos
a toda a populacao.
3. METODOLOGIA
Buscando investigar os fatores que tem influenciado a destinacao
dos recursos dos programas sociais no Brasil, estimou-se uma regressao
linear multipla com dados em painel para o periodo de 2004 a 2006. A
ideia-chave da analise de regressao multipla e a dependencia estatistica
de uma variavel em relacao a um conjunto de outras variaveis
explicativas (GUJARATI, 2000).
3.1. Dados em painel
Segundo Silva e Cruz Junior (2004), dados em painel sao muito
comuns e se referem a combinacao de dados sobre diferentes unidades
economicas, tais como familias, regioes, empresas e outros, coletados em
diferentes periodos de tempo, como dias, semanas, meses, anos, dentre
outros.
E consenso entre os autores que sao muitas as vantagens da
utilizacao de dados em painel em relacao a analise dos mesmos dados como
uma serie temporal ou um corte seccional. Uma delas e o maior numero de
observacoes e informacoes, ou seja, uma maior variabilidade dos dados,
que aumenta os graus de liberdade e a eficiencia dos parametros
estimados, pois reduz o problema da colinearidade entre as variaveis
explicativas (MARQUES, 2000; SILVA; CRUZ JUNIOR, 2004; SOUSA; MAIA,
2004; TEJADA; JACINTO; SANTOS, 2008). A utilizacao conjunta dos dados
tambem permite que a dinamica intertemporal e a individualidade das
variaveis analisadas possam ser mais bem controladas no que se refere
aos efeitos da omissao de outras variaveis (SILVA; CRUZ JUNIOR, 2004).
Assim, os dados em painel sugerem a existencia de caracteristicas
diferenciadoras dos individuos, as quais podem ou nao ser constantes ao
longo do tempo, de tal forma que estudos temporais ou seccionais que nao
tenham em conta tal heterogeneidade produzirao, quase sempre, resultados
fortemente enviesados. Portanto, heterogeneidade individual e relevante
(MARQUES, 2000).
Diversos estudos que estimam as funcoes de regressao com dados em
painel tem sido realizados. Tejada et al. (2008) analisaram, utilizando
um painel de dados, a existencia de causalidade entre indicadores de
pobreza e saude para os Estados do Brasil. Para tal, foi utilizada a
taxa de mortalidade na infancia como proxy de saude e a proporcao de
pobres e a renda domiciliar per capita como proxies de pobreza, para um
painel com os 25 Estados do Brasil mais o Distrito Federal, com o uso do
teste de causalidade de Granger.
Souza (2007) utilizou dados em painel para verificar o grau de
dependencia dos municipios da Zona da Mata mineira em relacao as
transferencias intergovernamentais. Foram utilizadas as seguintes
variaveis: despesa corrente per capita, fundo de participacao municipal,
Imposto Sobre Circulacao de Mercadorias e Prestacao de Servicos (ICMS),
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), dentre outras. O modelo
realizado foi o de efeitos fixos, o qual assume que todas as diferencas
entre as unidades analisadas ao longo do tempo sao captadas pelo
intercepto.
Loureiro e Carvalho Junior (2007) estimaram o impacto dos gastos
publicos em seguranca e assistencia social sobre a criminalidade nos
Estados brasileiros para o periodo de 2001 a 2003. Foram analisadas
quatro categorias de crime, ou seja, homicidio, roubo, furto e
sequestro, e variaveis consideradas determinantes do crime, como o
indice de Gini (mede concentracao de renda), pobreza, renda domiciliar
per capita, taxa de desemprego, gasto em seguranca publica, gasto em
assistencia social e previdencia social, dentre outras.
Rocha e Giuberti (2007) examinaram a ligacao entre componentes do
gasto do governo e o crescimento economico, durante o periodo 19862002,
utilizando um painel composto dos Estados brasileiros. Aplicou-se,
entao, o metodo de efeitos fixos, que leva em conta caracteristicas
especificas dos Estados e o efeito especifico de tempo. As seguintes
variaveis foram utilizadas: PIB per capita estadual, gastos correntes,
gastos de capital, gastos por funcoes de saude, educacao, defesa,
transporte e comunicacao.
Fujiwara (2008) visou mensurar, por meio de um estimador, o efeito
medio da privatizacao dos servicos de agua e esgoto na reducao da
mortalidade infantil nos municipios dos Estados do Rio de Janeiro e de
Sao Paulo. Os dados constituiram um painel de dois anos (1991 e 2000) de
436 municipios, e um estimador de diferencaem-diferencas, com base nos
anos de 1991 (pretratamento/privatizacao) e 2000
(postratamento/privatizacao) foi utilizado.
Souza e Maia (2004) investigaram os fatores determinantes da
trajetoria da taxa de mortalidade infantil, estimando, com dados em
painel, modelos tanto para efeitos fixos quanto para efeitos aleatorios
nos Estados da Regiao Nordeste durante o periodo de 1991 a 2000.
Dessa forma, a estimacao com dados em painel caracteriza-se por
utilizar observacoes de series temporais e secao cruzada. Os principais
modelos sao os de equacoes aparentemente nao relacionadas (SUR), de
efeitos fixos (EF) e de efeitos aleatorios (EA) (SILVA; CRUZ JUNIOR,
2004).
Segundo esses autores, um modelo com dados em painel que tenha N
secoes cruzadas, T observacoes de serie temporal e (K-1) variaveis
explicativas pode ser expresso como:
[Y.sub.it] = [[beta].sub.1it] + [k.summation over (K=2)]
[[beta].sub.kit][X.sub.kit] + [e.sub.it] = 1,2,...,N t = 1,2,...,T (1)
em que [[beta].sub.1it] representa o intercepto diferenciado para
cada unidade de secao cruzada i no periodo t, [[beta].sub.kit]
representa as diferentes inclinacoes tambem para cada unidade de secao
cruzada i analisada em cada periodo t, e [e.sub.it] e um termo de erro
definido da mesma forma.
Para o presente estudo, realizou-se o teste de Chow, que permite
selecionar o modelo mais apropriado. Esse teste verifica a opcao pelo
modelo de intercepto comum para todas as secoes cruzadas (restrito)
versus o modelo de efeitos fixos (irrestrito); assim, a hipotese nula e
que os parametros de interceptos estimados sao iguais para cada secao
cruzada (SILVA; CRUZ JUNIOR, 2004). Destaca-se que o teste de Hausman,
utilizado para comparar modelos de efeitos fixos versus modelo de
efeitos aleatorios, nao se aplicou, em razao de o modelo de efeitos
fixos ser o recomendado para o trabalho, pois nao se tinha numero de
periodos superior ao numero de coeficientes na equacao.
Assim, a estimacao foi realizada com efeitos fixos, assumindo-se
que todas as diferencas entre as unidades de tempo podem ser captadas
pelo intercepto e que as diferencas de secao cruzada sao consideradas
constantes.
3.2. Fonte de dados
Para a obtencao dos Gastos dos Programas Sociais do Governo
Federal, foram utilizados dados da Controladoria-Geral da Uniao (CGU
2008), disponiveis no Portal Transparencia. Como variaveis, que
compuseram os indicadores sociais, foram utilizados os seguintes bancos
de dados: IPEADATA, DATASUS, IBGE, INEP (2008) (Quadro 1).
As observacoes se referem aos 27 Estados brasileiros. A variavel
dependente (Y) e o repasse social e as variaveis explicativas
([X.sub.1], [X.sub.2], [X.sub.3],...) se referem a populacao, numero
medio de pessoas por domicilio, proporcao de pobres, taxa bruta de
mortalidade, esperanca de vida ao nascer, taxa de desemprego, rendimento
medio dos mais pobres, alunos matriculados no ensino fundamental, taxa
de analfabetismo, proporcao de domicilios nao servidos por rede geral de
agua, proporcao de domicilios nao servidos por rede geral de esgoto,
proporcao de domicilios nao servidos por coleta de lixo e proporcao de
domicilios nao servidos por iluminacao eletrica. Diferentes indicadores
sao utilizados como variavel independente, a fim de verificar como e
determinado o repasse dos programas sociais do governo federal.
Ressalta-se que as variaveis utilizadas para a composicao do modelo
sao indicadores que refletem o contexto socioeconomico brasileiro em
muitos aspectos e areas, tais como as de saude, de educacao, de
trabalho, de renda, de pobreza e de infraestrutura social.
Portanto, o modelo estatistico utilizado para verificar indicadores
socioeconomicos, que direcionam a distribuicao dos recursos publicos do
governo federal, apresenta a seguinte forma:
Log REPS = Log ([POP.sub.it], [NMPD.sub.it], [PP.sub.it],
[TXBM.sub.it], [EVN.sub.i]t, [TXD.sub.it], [RMP.sub.it], [MEF.sub.it],
[TAN.sub.it], [PPNRG.sub.it], [PPNRE.sub.it], [PPNSIE.sub.it],
[PPNCL.sub.it]) (2)
em que
i = 1,2,...,27 e t = 2004, 2005, 2006, 2007
REPS = Repasse social;
POP = Populacao;
NMPD = Numero medio de pessoas por domicilio;
PP = Proporcao de pobres;
TXBM = Taxa bruta de mortalidade;
EVN = Esperanca de vida ao nascer;
TXD = Taxa de Desemprego;
RMP = Rendimento medio dos mais pobres;
MEF = Alunos matriculados no ensino fundamental;
TAN = Taxa de analfabetismo;
PPNRG = Domicilios nao servidos por rede geral de agua;
PPNRE = Domicilios nao servidos por rede geral de esgoto;
PPNSIE = Domicilios nao servidos por iluminacao eletrica;
PPNCL = Domicilios nao servidos por coleta de lixo.
Os dados foram operacionalizados utilizandose o Software
econometrico EViews 5.0.
A expectativa teorica para o estudo e de que o maior investimento
em programas sociais seja determinado pelo aumento da populacao e da
proporcao de pobres, pois se verifica grande e de que os programas
sociais sejam direcionados para segmentos mais empobrecidos da
populacao.
Outra expectativa e de que taxas mais altas de mortalidade e menor
esperanca de vida ao nascer demandem maior investimento em programas
sociais, haja vista que a maioria dos programas tem, como foco, o
combate a vulnerabilidades sociais. Ressalta-se que o enfrentamento da
mortalidade acompanhado do incentivo ao aumento da esperanca de vida e
importante no combate a pobreza.
O bem-estar de uma populacao pode estar associado a renda e ao
acesso ao trabalho. Assim, espera-se que maiores recursos de programas
sociais possam ser destinados as pessoas de menor renda e maior exclusao
no mercado formal de trabalho.
Sabe-se que a educacao e fundamental para a inclusao de um
individuo na sociedade. Ela possibilita que as pessoas participem dos
ambitos economico, social e politico, exercendo, assim, seu papel de
cidadaos. Nesse sentido, espera-se que maiores taxas de analfabetismo e
menores numeros de alunos matriculados demandem maiores investimentos de
programas sociais como forma de incentivo a insercao dos beneficiarios
nos sistemas de educacao.
O alcance de determinados servicos pelas familias sao fatores que
contribuem para melhores condicoes de vida, saude, conforto e lazer da
populacao. Espera-se que maiores deficiencias em infraestrutura social,
materializadas em indicadores proxies, determinem a demanda por maiores
repasses dos programas sociais do governo federal. Dessa maneira,
procurou-se utilizar indicadores dos domicilios brasileiros como a
presenca de abastecimento de agua, esgoto sanitario, coleta de lixo e
energia eletrica.
4. RESULTADOS E DISCUSSAO
4.1. Protecao Social Brasileira: predominancia do Programa Bolsa
Familia
Com base na Tabela 1, que apresenta os gastos dos programas sociais
do Governo Federal a partir do ano de 2004, destaca-se a grande
predominancia de recursos destinados a Secretaria de Renda e Cidadania
(88, 21%), materializada no Programa Bolsa Familia.
Por essa razao, sustentam-se as afirmacoes de Sousa (2006) e Silva
(2007) de que esse programa e prioridade do governo federal e passa a
ser considerado eixo central de uma grande rede de protecao social
implantada, de modo descentralizado, em quase todos os municipios
brasileiros.
Em segundo lugar, mas com recursos bem inferiores, ressaltam-se os
gastos com a Secretaria de Assistencia Social (8,7%), e, em terceiro, os
gastos com a Secretaria de Seguranca Alimentar e Nutricional (3,00%).
Destaca-se que a opcao "Outros" se refere a gastos em que
havia descricao pendente de definicao, razao pela qual foi impossivel
associa-la as Secretarias.
4.2. Direcionadores socioeconomicos dos repasses sociais do governo
federal
Na Tabela 2 observa-se a analise descritiva das variaveis
empregadas no modelo, para os anos de 2004 a 2007, no intuito de
descrever e resumir o comportamento dos dados utilizados no estudo, a
fim de conhecer suas caracteristicas.
A media de repasse social destinado aos Estados brasileiros, para
os anos de 2004 a 2007, foi de R$223.934.061,12, R$270.625.065,38,
R$316.136.851,90 e R$348.623.942,01, respectivamente, o que demonstra
crescimento medio de 18,5% ao ano.
No ano de 2004, a media da populacao brasileira por Estado era de
6.742.966, numero que aumentou nos anos de 2005 e 2007. Ressaltase que o
desvio-padrao e alto, maior que a media, pois ha grande discrepancia
populacional nos Estados brasileiros. A media de pessoas por domicilio,
no ano de 2007, caiu em relacao ao ano de 2004 (3,72 para 3,54).
Destaca-se que o numero de pobres da populacao brasileira e a taxa
bruta de mortalidade cairam em todos os anos contemplados no estudo, bem
como houve aumento da expectativa de vida da populacao brasileira.
Em consonancia com isso, observou-se aumento no rendimento dos mais
pobres ao longo dos anos estudados e queda na taxa de desemprego, exceto
para o ano de 2007.
Nessa direcao, destaca-se tambem o aumento de matriculas no ensino
fundamental e a queda da taxa de analfabetismo. Ressalta-se que o
aumento dos investimentos em educacao, mediante melhorias verificadas,
como a oferta de maiores oportunidades educacionais e a promocao de
maior equidade educacional, reflete a importancia dada a area da
educacao.
As variaveis PPNRG, PPNRE, PPNCL e PDSIE foram utilizadas como
proxies de infraestrutura social. Assim, a melhoria desses indicadores
nos anos contemplados no estudo indica uma evolucao nas condicoes de
vida, saude, conforto e lazer da populacao.
A Tabela 3 apresenta o modelo estimado para representar os
principais fatores direcionadores do repasse social no Brasil.
Apos realizacao do teste de Chow, a hipotese nula foi rejeitada,
aceitando-se que os interceptos sao diferentes para cada secao cruzada.
Portanto, escolheu-se o modelo de efeito fixo (irrestrito).
Destaca-se que todos os coeficientes estimados sao significativos
ao nivel de 1%, 5% e 10% (teste t). O modelo apresentou significancia
global (teste F) de 1%, enquanto o R2 ajustado, que representa o
ajustamento e o poder de explicacao das variaveis do modelo, foi 0,987.
Assim, 98,7% na variacao do repasse dos recursos dos programas sociais
sao explicados pela relacao linear entre as variaveis explicativas e a
variavel dependente.
Dessa forma, os resultados apresentam relacao positiva entre REPS e
POP. Assim, a variacao de 1% em POP determina a variacao em mesmo
sentido de 0,82% no repasse social (REPS), da mesma forma como a
variacao de 1% em NMPD determina 1,12% de variacao no repasse social.
A populacao esta, diretamente, relacionada aos grandes centros que
possuem bolsoes de pobreza. Segundo Tejada et al. (2008), os pobres
vivem em areas com alta concentracao populacional e, na maioria das
vezes, nao possuem acesso a agua potavel, esgotamento sanitario e
servicos de saude publica.
Em consonancia com isso, verifica-se que a relacao entre o REPS e a
proporcao de pobres (PP) caminha no mesmo sentido, demonstrando que
tambem o numero de pobres direciona os recursos dos programas sociais.
Havendo variacao de 1% em PP, ha variacao de 0,43% em mesmo sentido no
REPS. Essa variavel foi utilizada para demonstrar a pobreza existente no
pais, ja que a pobreza priva as pessoas de recursos materiais e
financeiros, impossibilitando-as de adquirir bens e servicos de saude,
educacao, lazer, dentre outros. De acordo com as expectativas teoricas
para o estudo e no contexto dos programas sociais, essa variavel e de
fundamental importancia, e o resultado comprovou que programas sociais
sao destinados a populacoes empobrecidas.
A relacao entre REPS e TXBM e positiva e estatisticamente
significante. Assim, o maior repasse social esta condicionado a maior
taxa de mortalidade. Para cada aumento de 1% de TXBM, ha variacao de
1,26% em REPS. A relacao entre REPS e EVN surpreendeu a expectativa
teorica, pois se esperava que o aumento de repasse fosse determinado
pela menor esperanca de vida ao nascer. Assim, para 1% de variacao em
EVN ha variacao em mesmo sentido de 3,55% em REPS.
A taxa de desemprego (TXD) foi utilizada por se entender que a
ausencia de emprego contribui para a diminuicao da renda familiar, que
reduz o acesso a bens e servicos, alem de prejudicar a autoestima. Esta
variavel, porem, nao se apresentou estatisticamente significante e sua
variacao e pequena. Havendo variacao positiva em 1% de TXD, ha variacao
de 0,03% no REPS no mesmo sentido.
O rendimento medio dos mais pobres (RMP) e uma variavel que
representa o nivel de renda das pessoas pobres brasileiras. Na maioria
dos programas sociais, o definidor dos beneficios dos programas e o
patamar da renda. A relacao entre REPS e RMP nao foi significativa,
corroborando as expectativas teoricas de que os recursos sao destinados
as pessoas de menor renda. Entretanto, no intuito de aprofundar essa
questao e buscar o melhor entendimento da relacao verificada, sugere-se
que se facam maiores investigacoes locais (municipios, Estados,
regioes), a fim de explicar melhor esse fator e entender suas causas.
MEF e TAN tiveram impacto na alocacao dos recursos repassados pelo
Estado, pois o aumento do analfabetismo e de matriculas do ensino
fundamental levou ao aumento do repasse social. Assim, a cada aumento de
1% em MEF e TAN, foram observados aumentos de 0,10% e 0,30% no REPS,
respectivamente. O indicador TAN e de suma importancia, pois o maior
repasse determinado pelo analfabetismo permite, via recursos e
incentivo, combater vulnerabilidades educacionais. Muitos programas
sociais tem, como condicao para o recebimento dos beneficios, a insercao
de membros da familia no sistema educacional. Assim, o sentido da
relacao de MEF e REPS parece pertinente, pois o repasse esta sendo
realizado onde ha presenca de maior numero de matriculados. Destaca-se
que, segundo diversos estudiosos, a educacao e considerada fundamental
no combate a pobreza.
A proporcao de domicilios nao servidos por rede geral de agua
(PPNRG), a proporcao de domicilios nao servidos por rede geral de esgoto
(PPNRE), a proporcao de domicilios nao servidos por coleta de lixo
(PPNCL) e a proporcao de domicilios nao servidos por iluminacao eletrica
(PPSIE) foram utilizadas como proxies de infraestrutura social.
Aponta-se que o coeficiente e negativo para PPNRG e PPNRE,
considerandose que as principais variaveis de infraestrutura nao sao
criterios para o aumento do repasse social. Destaca-se que o PDSIE foi
estatisticamente nao significativo e que o PPNCL foi significativo. Para
cada 1% de aumento de PPNCL, ha variacao positiva de 0,28 no REPS.
Portanto, os resultados indicam que as variaveis que afetam
positivamente o repasse social sao: populacao, numero medio de pessoas
por domicilio, proporcao de pobres, taxa bruta de mortalidade infantil,
esperanca de vida ao nascer, taxa de desemprego, matriculas no ensino
fundamental, taxa de analfabetismo e proporcao de domicilios nao
servidos por coleta de lixo. As variaveis que afetam negativamente o
repasse social sao: proporcao de domicilios nao servidos por rede geral
de agua e proporcao de domicilios nao servidos por iluminacao eletrica.
5. CONSIDERACOES FINAIS
A logica apontada pelo estudo demonstrou grande dependencia do
aumento do repasse social em relacao a alguns indicadores
socioeconomicos, principalmente aqueles diretamente relacionados a
pobreza, tais como a populacao, numero de pessoas por domicilio,
proporcao de pobres, taxa bruta de mortalidade, taxa de desemprego,
analfabetismo, rendimento medio dos mais pobres, matriculas no ensino
fundamental e esperanca de vida ao nascer. E provavel que esses fatores
demonstrem a seletividade e ampliacao dos criterios de focalizacao por
meio de financiamento ou investimento de um conjunto de programas
sociais. Entretanto, variaveis importantes de infraestrutura social
tiveram relacao negativa, demonstrando que esses quesitos afetam,
negativamente, o repasse social, nao sendo, assim, direcionadores do
repasse, provavelmente pelo fato de as politicas estarem focadas ainda
em elementos mais emergenciais. Portanto, a destinacao dos recursos
parece ser motivada principalmente por questoes relacionadas a pobreza,
pois as pessoas mais pobres precisam de investimentos maiores.
Essas evidencias revelam que as politicas sociais brasileiras,
atualmente, caminham no intuito de proteger o cidadao, principalmente o
mais pobre, viabilizando melhores condicoes de autonomia, por meio dos
beneficios, enquanto buscam articular maior acesso das pessoas a outros
servicos, como, por exemplo, a educacao.
Destaca-se a forte presenca do Programa Bolsa Familia na protecao
social brasileira, considerando-se que grande parcela dos recursos e
destinada a esse programa.
Portanto, excetuando-se algumas variaveis que contrariaram as
expectativas teoricas, mas que se fundamentam, provavelmente, nas
particularidades e em estudos especificos, pode-se dizer que os recursos
estao sendo direcionados por variaveis que representam, com propriedade,
direcionadores socioeconomicos capazes de descrever as relacoes teoricas
construidas no estudo. Acredita-se que estudos desta natureza podem
proporcionar informacoes e interpretacoes mais adequadas para a
instrumentalizacao do processo de planejamento, permitindo a escolha de
melhores opcoes dentre os programas e projetos a serem implantados ou
uma avaliacao da qualidade da implantacao ou dos efeitos produzidos
pelos programas e projetos adotados.
DOI: 10.5700/rege492
Recebido em: 13/5/2011
Aprovado em: 23/4/2012
Doraliza Auxiliadora Abranches Monteiro Doutoranda em Administracao
na Universidade Federal da Bahia Salvador-BA, Brasil Mestre em
Administracao pela Universidade Federal de Vicosa (UFV) Graduada em
Administracao pela Universidade Catolica de Brasilia (UCB) E-mail:
[email protected]
Marco Aurelio Marques Ferreira Professor e Coordenador do Programa
de Pos-Graduacao em Administracao da UFV--Vicosa-MG, Brasil Pos-Doutor
em Administracao Publica pela Rutgers University, The State University
of New Jersey, USA Doutor em Economia Aplicada pela Universidade Federal
de Vicosa (UFV) E-mail:
[email protected]
Suely de Fatima Ramos Silveira Professora do Programa de
Pos-Graduacao em Administracao da Universidade Federal de Vicosa
(UFV)--Vicosa-MG, Brasil Doutora em Economia Aplicada pela
ESALQ-Universidade de Sao Paulo Mestre em Economia Rural pela
Universidade Federal de Vicosa Graduada em Ciencias Economicas pela
Universidade Federal de Vicosa E-mail:
[email protected]
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(1) A lei organica da saude foi publicada em 1990, a LOPS, Lei
Organica da Previdencia Social, em 1991. A assistencia social foi a
ultima area da seguridade social a ser regulamentada. A Lei Organica da
Assistencia Social (LOAS) so foi aprovada em 1993 (RODRIGUES, 2005).
Tabela 1--Gastos dos programas sociais do governo
federal 2004-2007 (em milhoes)
Secretaria 2004 2005 2006
1- Renda e Cidadania 5.596,46 6.490,06 7.372,41
2- Assistencia Social 326,77 495,54 888,66
3- Seguranca Alimentar e 116,61 314,34 263,26
Nutricional
4- Outros 6,39 6,93 11,35
Total 6.046,22 7.306,88 8.535,70
Secretaria 2007 Total Part. Rel.
1- Renda e Cidadania 8.151,12 27.610,06 88,21%
2- Assistencia Social 1.012,33 2.723,30 8,70%
3- Seguranca Alimentar e 245,64 939,86 3,00%
Nutricional
4- Outros 3,75 28,42 0,91%
Total 9.412,85 31.301,64 100,00%
Fonte: CGU/ Resultados da pesquisa.
* Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2004.
Tabela 2--Analise descritiva das variaveis empregadas
no modelo (2004-2007)
Variaveis Min. Max. Med.
2004
REPS 17.069.683,75 806.191.068,20 223.934.061,12
POP 381.447 39.939.195 6.742.966
NMPD 3,10 4,80 3,72
PP 16,75 71,53 47,04
TXBM 4,27 7,70 6,02
EVN 65,53 74,64 70,83
TXD 3,91 14,34 8,16
RMP 53,73 77,24 64,07
MEF 78.062 3.482.994 1.021.935
TAN 4,20 29,51 14,09
PPNRG 3,86 65,10 26,38
PPNRE 3,86 89,33 46,39
PPNCL 1,79 51,96 22,78
PDSIE 0,05 3,13 0,89
2005
REPS 16.671.180,00 926.148.512,32 270.625.065,38
POP 392.255 40.490.757 6.829.208
NMPD 3,10 4,40 3,66
PP 14,90 68,74 44,43
TXBM 4,28 7,60 5,98
EVN 65,95 74,87 71,15
TXD 4,53 13,33 8,88
RMP 53,31 80,03 65,18
MEF 82.145 5.875.983 1.242.020
TAN 4,66 29,27 13,86
PPNRG 4,12 64,46 25,98
PPNRE 6,17 85,02 43,61
PPNCL 1,62 51,02 21,51
PDSIE 0,00 2,30 0,53
2006
REPS 19.953.745,74 1.079.930.279,75 316.136.851,90
POP 405.000 41.163.000 6.933.926
NMPD 3,00 4,30 3,62
PP 12,53 64,47 39,87
TXBM 4,30 7,51 5,94
EVN 66,36 75,11 71,46
TXD 4,08 11,80 7,70
RMP 53,44 78,12 66,17
MEF 85.127 6.014.209 1.232.691
TAN 4,58 28,76 13,62
PPNRG 3,78 61,24 24,93
PPNRE 4,92 78,99 44,04
PPNCL 1,63 50,37 20,33
PDSIE 0,00 2,40 0,50
2007
REPS 33.792.147,78 1.176.574.999,18 348.623.942,01
POP 417.521 41.778.574 7.030.383
NMPD 3,00 4,30 3,54
PP 15,24 67,66 43,87
TXBM 4,31 7,44 5,91
EVN 66,77 75,34 71,76
TXD 3,76 14,77 7,97
RMP 89,85 127,42 107,53
MEF 83.420 6.017.579 1.189.714
TAN 3,73 25,14 12,36
PPNRG 3,44 59,59 24,19
PPNRE 5,01 74,79 39,70
PPNCL 1,36 46,83 18,16
PDSIE 0,10 1,60 0,41
Variaveis Des.-Pad. Ass. Cut.
2004
REPS 212.618.548,35 1,29 1,01
POP 8.173.915 2,88 10,23
NMPD 0,40 0,67 0,63
PP 16,76 -0,24 -1,37
TXBM 0,95 0,28 -0,76
EVN 2,53 -0,33 -0,69
TXD 2,77 0,43 -0,40
RMP 6,81 0,47 -0,67
MEF 863.344 1,37 1,81
TAN 7,64 0,48 -1,06
PPNRG 14,76 0,94 0,67
PPNRE 24,28 -0,02 -0,92
PPNCL 12,89 0,32 -0,17
PDSIE 0,80 1,35 1,55
2005
REPS 249.810.377,70 1,22 0,75
POP 8.277.278 2,89 10,30
NMPD 0,34 0,24 -0,68
PP 16,05 -0,22 -1,23
TXBM 0,93 0,22 -0,79
EVN 2,49 -0,32 -0,71
TXD 2,49 0,15 -0,96
RMP 7,05 0,42 -0,57
MEF 1.267.837 2,21 6,06
TAN 7,77 0,49 -1,15
PPNRG 14,37 1,02 0,84
PPNRE 21,00 -0,08 -0,68
PPNCL 12,18 0,35 0,04
PDSIE 0,50 1,88 4,90
2006
REPS 286.065.020,60 1,20 0,68
POP 8.403.510 2,90 10,38
NMPD 0,35 0,22 -0,89
PP 15,25 -0,19 -1,24
TXBM 0,91 0,17 -0,82
EVN 2,44 -0,30 -0,72
TXD 1,88 0,31 0,01
RMP 6,76 -0,04 -1,06
MEF 1.275.681 2,33 6,88
TAN 7,63 0,49 -1,15
PPNRG 14,58 1,03 0,54
PPNRE 22,09 -0,19 -1,07
PPNCL 11,85 0,43 0,22
PDSIE 0,47 2,58 9,33
2007
REPS 307.730.775,78 1,18 0,64
POP 8.518.916 2,91 10,45
NMPD 0,35 0,42 -0,38
PP 15,75 -0,25 -1,24
TXBM 0,90 0,12 -0,82
EVN 2,40 -0,29 -0,73
TXD 2,51 0,67 0,67
RMP 9,19 0,11 -0,52
MEF 1.256.855 2,47 7,77
TAN 6,71 0,49 -1,09
PPNRG 13,32 0,96 0,86
PPNRE 20,87 0,06 -0,93
PPNCL 11,03 0,56 0,49
PDSIE 0,34 2,02 4,87
Fonte: Resultados da pesquisa.
Tabela 3--Estimacao do repasse social em
relacao aos indicadores sociais
Variavel (%) Coeficiente (%) Estatistica t Sig.
C -17,7245 -3.00 0.004
LOG (POP) 0,8231 13.40 0.000
LOG (NMPD) 1,1192 3.46 0.001
LOG (PP) 0,4261 3.22 0.002
LOG (TXBM) 1,2610 6.05 0.000
LOG (EVN) * 3,5583 2.93 0.004
LOG (TXD) 0,0310 0.43 0.670
LOG (RMP) * 0,2855 1.60 0.114
LOG (MEF) * 0,1037 1.77 0.080
LOG (TAN) 0,3022 4.05 0.000
LOG (PPNRG) * -0,1106 -2.54 0.013
LOG (PDSIE) 0,0080 0.29 0.770
LOG (PPNRE) * -0,0619 -1.91 0.060
LOG (PPNCL) 0,2892 6.60 0.000
[R.sup.2] Ajustado 0.987
Estatistica F 13,88 0.000
Fonte: Resultados da pesquisa.
* Foi realizado o teste de correlacao parcial entre as
variaveis que nao atenderam as principais expectativas
teoricas.
Quadro 1--Descricao das variaveis e fonte
de dados para o periodo 2004-2007
Variavel Descricao Fonte
REPS Repasse dos programas sociais CGU
POP Populacao do Brasil IBGE
NMPD Numero medio de pessoas por domicilio IBGE
PP Proporcao de pobres DATASUS
TXBM Taxa bruta de mortalidade IBGE
EVN Esperanca de vida ao nascer IBGE
TXD Taxa de desemprego DATASUS
RMP Rendimento medio dos mais pobres IPEADATA
MEF Numero de alunos matriculados MEC/INEP
no ensino fundamental
TAN Taxa de analfabetismo IBGE
PPNRG Proporcao de domicilios nao servidos DATASUS
por rede geral de agua
PPNRE Proporcao de domicilios nao servidos DATASUS
por rede geral de esgoto
PPNCL Proporcao de domicilios nao servidos DATASUS
por coleta de lixo
PPSIE Proporcao de domicilios nao servidos IBGE
por iluminacao eletrica
Fonte: Resultados da pesquisa.
